Oleh : M.A.P.
Tulisan ini terinspirasi dari “curhat” salah satu senior saya di Prodi Pemikiran Politik Islam tempat saya mengajar. Beliau seorang intelektual, akademisi sekaligus praktisi kebijakan publik yang saya hormati. Namun di suatu sesi istirahat, beliau mengatakan: “apakah yang penting dari kebijakan-kebijakan negara, jika pada akhirnya tidak ada yang benar-benar berpihak pada kesejahteraan warga”.
Para sarjana administrasi negara memang sebagian besar percaya bahwa kajian kebijakan publik adalah ilmu yang netral. Kepercayaan itu berangkat suatu formasi akademik yang secara sistematis memisahkan pertanyaan teknis dari pertanyaan politik. Seperti memisahkan soal bagaimana kebijakan bekerja, daripada soal untuk siapa dan kepada siapa kebijakan itu sesungguhnya ditujukan. Hasil dari pemisahan ini adalah satu generasi ahli kebijakan yang terampil mengukur efisiensi program, menghitung coverage bantuan sosial, dan memodelkan dampak regulasi, namun “buta” atau “sengaja membuta” terhadap dimensi yang paling menentukan dari setiap kebijakan, yaitu pernyataan kekuasaan tentang manusia macam apa yang dikehendaki oleh negara.
Pada kenyataannya, kebijakan publik tidak hanya merupakan respons teknis terhadap masalah sosial. Setiap kebijakan mengandung apa yang dalam filsafat politik disebut sebagai niat negara (state intention). Niat negara dalam arti gambaran normatif yang tertanam dalam arsitektur regulasi tentang subjek yang diinginkan. Gambaran itu tentu saja tidak tercetak dalam lembar negara, tidak pula tercantum dalam naskah akademik RUU, namun ia bekerja dengan sangat presisi dalam setiap kriteria kelayakan, setiap mekanisme seleksi, dan setiap sanksi administratif yang menyertai pelaksanaannya. Meminjam istilah Foucault, ini disebut sebagai mekanisme governmentality, yaitu bahwa kekuasaan yang paling efektif bukan yang melarang, melainkan yang membuat larangan terasa tidak perlu karena subjeknya sudah menginternalisasi kehendak negara sebagai kehendak pribadi.
Saya akan memberikan beberapa case. Pertama, kebijakan-kebijakan terkait eleksi. Selama dua dekade, tidak ada satu pun kandidat presiden Indonesia yang bisa maju tanpa restu oligarki partai. Pasal 222 UU 7/2017 menetapkan bahwa pencalonan presiden hanya sah jika didukung partai atau koalisi dengan minimal 20% kursi DPR atau 25% suara nasional. Aturan ini, yang dikenal sebagai presidential threshold, tidak hanya tampak sebagai persyaratan teknis elektoral. Ia adalah mekanisme seleksi subjek politik yang sah. Hanya mereka yang sudah disetujui oleh struktur kekuatan yang ada yang boleh dikompetisikan kepada rakyat. Kebebasan memilih yang tersisa adalah kebebasan memilih di antara pilihan yang sudah disaring terlebih dahulu.
Mahkamah Konstitusi baru membatalkan aturan ini pada 2 Januari 2025 melalui Putusan 62/PUU-XXII/2024, setelah lebih dari 30 gugatan sebelumnya ditolak. Artinya, selama lebih dari dua dekade, demokrasi presidensial Indonesia adalah demokrasi yang dikurasi. Rakyat memilih, tetapi yang mereka pilih sudah dipilihkan oleh orang lain. Ini tentu tidak bisa kita sebut bukan anomali, melainkan desain dan arsitektur yang mengakomodir kehendak-kehendak politik negara.
Di tingkat legislatif, logika yang sama bekerja melalui parliamentary threshold. Mekanisme ambang batas 4% suara nasional secara konsisten menyingkirkan partai-partai kecil berbasis ideologi, gerakan sosial, atau representasi daerah. Dalam Pemilu 2024, 17,3 juta suara terbuang karena partai-partai pemilik suara tersebut tidak melampaui threshold. Jutaan warga yang menggunakan hak konstitusional mereka tidak memiliki representasi di parlemen. Mereka hadir secara prosedural — tetapi absen secara substantif. Jurnal Penelitian Politik BRIN menyebut ini sebagai pelanggaran sistematis terhadap kedaulatan rakyat, karena angka 4% lahir dari kompromi elite, bukan dari kajian ilmiah atau konsultasi publik yang menjaga prinsip keterwakilan.
Ini kemudian terlihat lebih menarik ketika kita perhatikan kontinuitas sejarahnya. Kebijakan fusi partai 1973 di bawah Soeharto memaksa semua partai bergabung ke dalam tiga wadah: PPP, PDI, dan Golkar. Kebijakan fusi itu tidak dijalankan dengan cara yang brutal saja, tetapi dengan cara yang prosedural. Partai bukan lagi ekspresi kehendak kolektif rakyat melainkan instrumen administrasi negara. Pasca-Reformasi, kekerasan ini tidak hilang. Ia hanya berganti wajah. Fusi digantikan oleh threshold, pembekuan digantikan oleh persyaratan kepengurusan nasional yang hanya bisa dipenuhi oleh partai bermodal besar. Bentuknya terlihat demokratis. Namun substansinya adalah penyempitan ruang subjek politik yang sah.
Bourdieu menyebut mekanisme seperti ini dengan istilah meconnaissance. Kekuasaan yang paling stabil adalah kekuasaan yang berhasil menyamar sebagai prosedur netral dan teknis. Threshold tampak adil karena berlaku untuk semua partai. Syarat kepengurusan nasional tampak wajar karena ditetapkan melalui legislasi demokratis. Namun hasilnya adalah pengecualian yang sistematis terhadap suara-suara yang tidak diinginkan oleh tatanan yang sudah ada.
Kedua, kebijakan-kebijakan terkait kebebasan politik dan bagaimana negara memonopoli tafsir nilai. Pada Juli 2017, HTI dibubarkan. Pada Desember 2020, FPI mengalami nasib serupa. Keduanya tanpa putusan pengadilan yang selesai terlebih dahulu. Yang memungkinkan ini adalah Perppu 2/2017 yang kemudian disahkan menjadi UU 16/2017. Sebab pasal 68 UU Ormas 2013 yang mensyaratkan putusan pengadilan untuk pembubaran dihapus. Negara, kini bisa langsung mencabut status badan hukum ormas.
Argumen negara adalah bahwa ormas yang bertentangan dengan Pancasila mengancam integritas nasional dan tidak bisa menunggu proses pengadilan yang panjang. Argumen ini terdengar masuk akal, sampai ketika seseorang menyadari implikasinya. Negara mengambil alih kewenangan untuk menetapkan apa yang “bertentangan dengan Pancasila” secara administratif-eksekutif, tanpa kontrol yudisial yang independen. Dalam negara hukum, tafsir atas nilai-nilai fundamental konstitusi sebenarnya tentu harus diputuskan melalui deliberasi yang terbuka dan terverifikasi secara prosedural. Yang terjadi adalah sebaliknya. Tafsir atas nilai menjadi monopoli pemegang kekuasaan eksekutif pada saat itu.
Para ahli hukum di PSHK dan berbagai lembaga akademik mencatat bahwa Perppu ini secara konstitusional bermasalah. Sebab ia menghapus due process of law, hak setiap badan hukum untuk membela diri di hadapan pengadilan sebelum dibubarkan. Namun dari perspektif filsafat politik, dimensi yang lebih dalam adalah bahwa dengan Perppu Ormas, negara tidak sekadar melarang dua organisasi tertentu. Ia menetapkan secara eksekutif batas-batas subjek kolektif yang sah. Siapa yang boleh berorganisasi, dalam kerangka nilai apa, dan siapa yang berwenang memutuskan ketika ada ambiguitas.
Meminjam istilah Foucault, ini adalah biopolitics dalam dimensinya yang paling telanjang. Kekuasaan mengelola kehidupan kolektif dengan menetapkan mana yang boleh hidup sebagai entitas publik dan mana yang tidak. Foucault menunjukkan bahwa kekuasaan biopolitik tidak hanya beroperasi pada tubuh individual melainkan pada tubuh kolektif seperti organisasi, gerakan, dan komunitas kepentingan yang membentuk masyarakat sipil. Membunuh sebuah organisasi secara hukum tanpa proses pengadilan adalah ekspresi paling langsung dari kekuasaan itu.
Yang menjadikan ini makar dalam arti yang tepat adalah bahwa hal ini dilakukan dengan menggunakan bahasa Pancasila. Penisbatan kepada nilai yang memang tercantum dalam konstitusi dan dihormati oleh mayoritas warga. Pembungkaman menggunakan bahasa nilai bersama adalah teknik kekuasaan yang paling efisien karena ia mengundang ketundukan sukarela.
Ketiga, kebijakan-kebijakan seputar pengawasan dan disiplin digital. Atau lebih tepatnya, panopticon digital. Amnesty International Indonesia mencatat bahwa dari 2019 hingga 2024, setidaknya 530 kasus kriminalisasi kebebasan berekspresi menggunakan jerat UU ITE, dengan 563 korban. Sepanjang 2024 saja, tercatat 13 pelanggaran kebebasan berekspresi dengan 15 korban. Sejak berlaku pada 2008, UU ITE telah mengalami dua kali revisi yakni pada 2016 dan 2024, namun tetap menjadi instrumen yang paling konsisten digunakan untuk membungkam kritik di ruang digital. Mahasiswi yang membuat meme presiden ditangkap dan dijerat UU ITE. Seorang pekerja yang mengkritik pimpinan perusahaan didakwa pencemaran nama baik.
Revisi 2024 yang diumumkan sebagai perbaikan justru mempertahankan pasal-pasal karet yang menjadi instrumen represi. Amnesty mendesak revisi menyeluruh. MK baru mengeluarkan putusan pembatasan pada April 2025 yang menyatakan bahwa pasal pencemaran nama baik tidak berlaku untuk pemerintah, kelompok, atau korporasi, tetapi hanya untuk individu. Sebuah pembatasan yang datang setelah hampir dua dekade kerusakan.
Namun dimensi yang paling filosofis dari UU ITE bukan pada mereka yang dituntut. Dimensi itu ada pada jutaan orang yang tidak dituntut namun telah mengubah perilaku digital mereka. Itulah yang disebut sebagai panopticon. Kekuasaan yang paling efisien bukan yang selalu mengawasi, melainkan yang membuat subjeknya merasa selalu diawasi sehingga mendisiplinkan diri sendiri. UU ITE adalah panopticon digital. Anda tidak perlu menuntut semua orang. Anda cukup menuntut beberapa, dengan cara yang cukup dramatis dan cukup acak, sehingga semua orang yang lain belajar untuk mengatur diri. Efek ini, yang dalam literatur kebebasan berekspresi disebut sebagai chilling effect, adalah tujuan struktural dari hukum seperti ini, terlepas dari apa yang diklaim oleh pembuatnya.
Ketika ilmuwan kebijakan menganalisis UU ITE, mereka biasanya bertanya: apakah pasal ini tepat sasaran? Apakah sanksinya proporsional? Apakah implementasinya konsisten? Semua pertanyaan yang relevan secara teknis, namun melewatkan pertanyaan yang lebih mendasar. Kebijakan ini sedang membentuk warga negara macam apa? Ia sedang melatih jutaan orang untuk mempraktikkan sensor diri sebelum berbicara. Subjek yang dihasilkan bukan subjek yang tunduk karena takut dipenjara. Ia adalah subjek yang telah mengintegrasikan kalkulasi keamanan ke dalam refleks komunikatifnya sehari-hari. Ini adalah subject formation yang jauh lebih efisien daripada penjara.
Keilmuan “netral” yang Melayani Kekuasaan
Kebijakan-kebijakan di atas, seperti presidential threshold, Perppu Ormas, UU ITE, hingga fusi parpol, semuanya lahir bukan dalam kekosongan intelektual. Semuanya didahului, disertai, atau diikuti oleh kajian akademik, naskah akademik, policy paper, dan rekomendasi para ahli. Para ahli tersebut menganalisis efektivitas, impak, cakupan, dan efisiensi. Mereka bekerja dalam kerangka policy science yang telah menjadi mainstream sejak Harold Lasswell memperkenalkan gagasan tentang kebijakan publik sebagai ilmu yang dapat membantu demokrasi. Kerangka ini memiliki epistemologi tersendiri. Kebijakan adalah masalah teknis yang dapat dipecahkan melalui pengetahuan yang cukup, data yang memadai, dan prosedur yang tepat.
Masalahnya tentu saja tidak berada pada kualitas kajian-kajian tersebut (untuk sementara). Masalahnya adalah pada apa yang secara sistematis tidak mereka tanyakan, seperti siapa yang menetapkan masalah? Nilai siapa yang menjadi acuan solusi? Warga negara macam apa yang diandaikan oleh arsitektur regulasi ini?
Ketika pertanyaan-pertanyaan ini tidak diajukan, ilmu kebijakan (dengan seluruh aparatus metodologisnya yang canggih) berfungsi hanya sebagai legitimasi. Ia memberikan mantel ilmiah pada pilihan-pilihan politik yang sesungguhnya adalah pilihan tentang kekuasaan, tentang siapa yang berhak berbicara, tentang siapa yang layak berorganisasi, dan tentang siapa yang boleh dikompetisikan sebagai kandidat. Scott menganalisis bagaimana high modernism, yaitu kepercayaan bahwa negara dapat merancang ulang masyarakat berdasarkan sains, menjadi bencana bukan karena ilmuwan yang terlibat tidak kompeten, melainkan karena mereka mengabaikan pengetahuan lokal (metis) yang tidak dapat dikuantifikasi. Ilmu kebijakan menghadapi risiko yang sama. Ia bisa menjadi sangat canggih secara teknis sekaligus buta secara politik.
Bourdieu dan Passeron menunjukkan bahwa sistem pendidikan, termasuk pendidikan kebijakan publik, melegitimasi tatanan sosial dengan mengubah pilihan-pilihan historis menjadi keniscayaan teknis. Ketika seorang sarjana kebijakan menganalisis parliamentary threshold sebagai soal desain elektoral yang optimal, ia secara tidak sadar mengamini premis bahwa penyederhanaan partai adalah tujuan yang sah, sembari melewatkan pertanyaan tentang siapa yang diuntungkan oleh sistem partai yang lebih sedikit. Ketika seorang ahli hukum administrasi menganalisis Perppu Ormas sebagai soal efisiensi prosedural, ia tidak menyadari bahwa ia sedang membantu merumuskan mekanisme yang menghapus due process. Kita tidak bsia menyebutnya kecurangan intelektual. Ini adalah konsekuensi dari disiplin akademik yang tidak mempersoalkan asumsi-asumsinya sendiri.
Kebijakan publik yang paling “netral” sekalipun semisal PKH yang mentransfer dana untuk keluarga miskin, Kurikulum Merdeka yang mengklaim memberikan kebebasan belajar, mengandung gambaran normatif tentang siapa yang layak menerima bantuan dan manusia seperti apa yang harus dihasilkan oleh pendidikan. Gambaran-gambaran itu adalah pernyataan politik, bukan fakta teknis. Perbedaan antara keduanya adalah apa yang membedakan ilmu kebijakan yang melayani demokrasi dari ilmu kebijakan yang melayani kekuasaan.
Ideologi meritokrasi adalah case paling instruktif dari mekanisme ini. Kurikulum Merdeka, dengan seluruh retorika “profil pelajar Pancasila” yang mandiri dan berdaya saing global, beroperasi dalam logika meritokratis yang mengandaikan bahwa hasil pendidikan adalah cerminan kemampuan dan kerja keras individual. Bourdieu dan Passeron telah menunjukkan betapa berbahayanya asumsi ini. Suatu sistem pendidikan yang melegitimasi ketimpangan dengan mengubahnya menjadi hasil dari seleksi alamiah kemampuan. Mereka yang gagal diyakinkan bahwa kegagalan adalah cerminan kekurangan diri, bukan produk dari ketimpangan modal ekonomi, sosial, dan budaya yang sudah ada sebelum mereka memasuki ruang kelas pertama. Subjek meritokratis adalah subjek yang paling efisien dari perspektif negara. Subjek diarahkan untuk mengontrol dirinya sendiri, menyalahkan dirinya sendiri atas kegagalannya, dan tidak pernah mempersoalkan arsitektur struktural yang menentukan siapa yang bisa berhasil. Meminjam istilah Sandel, rekayasa itu tepat disebut sebagai “tirani merit”. Yakni ketika keberhasilan dianggap sepenuhnya hasil usaha sendiri, kegagalan pun dianggap sepenuhnya kesalahan sendiri, dan solidaritas sosial runtuh membersamai runtuhnya kesediaan untuk mempertanyakan sistem.
Contested Subjectivation: Tidak Ada Proyek Pembentukan yang Tuntas
Sebelum berakhir pada kesimpulan yang terlalu suram, perlu dicatat bahwa tidak ada proyek pembentukan subjek yang pernah sepenuhnya berhasil. Kita bisa melihat manuver warga dari beberapa case yang saya suguhkan di atas. Presidential threshold dibatalkan setelah dua dekade, oleh institusi yang sama yang selama itu menolak puluhan gugatan. UU ITE mendapat putusan pembatasan dari MK setelah hampir dua dekade dipakai sebagai senjata. Warga yang menerima PKH memenuhi syarat administratif tanpa mengubah orientasi hidupnya. Guru yang mengimplementasikan Kurikulum Merdeka di atas kertas mempertahankan pedagogi kritis mereka di dalam kelas.
De Certeau menyebut manuver-manuver semacam ini sebagai taktik. Manuver yang datang dari mereka yang tidak memiliki tempat tetap dalam struktur, yang memanfaatkan celah, ambiguitas, dan momen dalam sistem yang tidak bisa mengendalikan segalanya sekaligus. Negara memiliki strategi yang ia terapkan melalui lembaga, regulasi, dan kapasitas pemaksaan. Tetapi warga juga memiliki taktik, yaitu kecerdasan yang bergerak dalam celah yang ditinggalkan (atau terlewatkan) oleh strategi itu. Proses ini, yang saya sebut sebagai contested subjectivation, menunjukkan bahwa relasi antara kehendak negara dan kehendak warga bukan relasi satu arah. Ia adalah negosiasi yang tidak pernah selesai.
Namun negosiasi yang tidak pernah selesai bukan berarti tidak ada yang perlu dikhawatirkan. Oleh karena proyek pembentukan subjek tidak pernah tuntas, ia terus diperbarui, diperluas, dan diperhalus. Setiap kali satu instrumen runtuh (misalnya presidential threshold dihapus) instrumen baru dibangun di tempat lain, seperti persyaratan verifikasi parpol yang hanya bisa dipenuhi oleh partai bermodal besar; RUU TNI/Polri yang membuka kembali jabatan sipil bagi perwira aktif, atau kebijakan ASN yang secara permanen mengecualikan mereka yang pernah berafiliasi dengan ormas yang dibubarkan. Kekuasaan yang cerdas adalah kekuasaan yang belajar dari kegagalannya.
Ilmu yang “Netral” atau Ilmu yang “Berani”?
Tugas ilmu kebijakan, jika ia ingin menjadi ilmu yang layak disebut ilmu, adalah ilmu yang harus mempersoalkan asumsinya sendiri. Itu berarti bertanya tidak hanya tentang bagaimana kebijakan bekerja, melainkan untuk apa dan kepada siapa. Dalam konteks beberapa case di atas, itu berarti mempersoalkan bukan hanya efektivitas parliamentary threshold sebagai desain elektoral, melainkan mempersoalkan legitimasi premis bahwa penyederhanaan partai lebih penting daripada keterwakilan. Itu berarti membaca UU ITE bukan hanya sebagai regulasi digital, melainkan sebagai mekanisme pembentukan subjek yang takut berbicara. Dan seterusnya, dan sebagainya.
Mereka yang bangga dengan kenetralan keilmuan kebijakan publik perlu merenungkan satu proposisi sederhana. Bukankah “netralitas yang tidak mempersoalkan asumsinya adalah netralitas yang berpihak pada status quo”. Dan status quo di Indonesia, sebagaimana ditunjukkan oleh dua dekade presidential threshold, atau pembubaran ormas tanpa pengadilan, atau lebih dari 530 kasus kriminalisasi ekspresi, adalah status quo yang sangat spesifik milik siapa.
Pertanyaan tentang kebijakan adalah pertanyaan tentang kekuasaan. Setiap kajian yang menghindari premis atau proposisi politis bukan hanya tidak lengkap, tetapi juga ia adalah bagian dari masalah akademis-epistemologis yang hendak dipelajarinya.
Referensi
Amnesty International Indonesia. (2025). Laporan HAM 2024: Menguatnya Praktik Otoriter di Indonesia. https://www.amnesty.id/…
Amnesty International Indonesia. (2025). Putusan MK: Momentum Revisi Menyeluruh UU ITE. https://www.amnesty.id/…
Bourdieu, P. (1994). Rethinking the state: Genesis and structure of the bureaucratic field. Sociological Theory, 12(1), 1-18.
Bourdieu, P. dan Passeron, J.-C. (1977). Reproduction in Education, Society and Culture (R. Nice, Trans.). Sage.
De Certeau, M. (1984). The Practice of Everyday Life (S. Rendall, Trans.). University of California Press.
Discí, Z. (2025). Biopolitics and governmentality during the COVID-19 pandemic and authoritarianism in Turkey. Journal of Asian and African Studies, 60(1), 145-162.
Foucault, M. (1977). Discipline and Punish: The Birth of the Prison (A. Sheridan, Trans.). Pantheon Books.
Foucault, M. (1978). The History of Sexuality, Volume 1: An Introduction (R. Hurley, Trans.). Pantheon Books.
Foucault, M. (2003). Society Must Be Defended: Lectures at the College de France 1975-76 (D. Macey, Trans.). Picador.
Foucault, M. (2007). Security, Territory, Population: Lectures at the College de France 1977-78 (G. Burchell, Trans.). Palgrave Macmillan.
Indrawan, J. (2022). Penyederhanaan partai politik melalui parliamentary threshold: Pelanggaran sistematis terhadap kedaulatan rakyat. Jurnal Penelitian Politik, 19(2). https://ejournal.brin.go.id/jpp/article/view/11134
Lasswell, H. D. (1951). The policy orientation. Dalam D. Lerner dan H. D. Lasswell (Eds.), The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method. Stanford University Press.
Mahkamah Konstitusi RI. (2025). Putusan MK Nomor 62/PUU-XXII/2024: Penghapusan Presidential Threshold. https://www.harrismanaloe.com/2025/01/putusan-mk-nomor-62puu-xxii2024-tentang.html
Perludem. (2024). 17,3 Juta Suara Terbuang: Evaluasi Parliamentary Threshold Pemilu 2024. https://news.detik.com/berita/d-8339447
PSHK. (2017). Perpu Ormas dan solusi yang meleset. https://pshk.or.id/blog-id/perpu-ormas-dan-solusi-yang-meleset/
Rose, N. (1999). Powers of Freedom: Reframing Political Thought. Cambridge University Press.
Scott, J. C. (1998). Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. Yale University Press.
